Сами органы государственных доходов придерживаются подобного подхода в случае с правонарушениями в сфере налогообложения.
Определение более четких критериев длящегося правонарушения давно назревает. Вероятнее всего это следует сделать в Нормативном постановлении Верховного Суда.
3.7. Недостоверные сведения (ч.2 ст.460-1 КоАП)
Одним из важнейших принципов международного права является принцип юридической (правовой) определенности и предсказуемости, согласно которому любой нормативный правовой акт может являться источником права только в том случае, если носит определенный характер, а используемые правовые понятия ясны, точны и позволяют легко отличать правомерное поведение от противоправного.
Особенно это важно, когда речь идет о привлечении лица к уголовной или административной ответственности.
Вообще следование принципу правовой определенности и предсказуемости позволяет с точки зрения возможности и разумности ограничивать дискреционные полномочия публичной власти и гарантирует соблюдение прав лица, привлекаемого к юридической ответственности.
Определенность правовой нормы должна обеспечиваться определенными требованиями к законодательной технике; в частности, язык закона должен быть ясным, исключать неоднозначность и тем более коллизионность в процессе правоприменения. К минимуму должна быть сведена также возможность субъективной оценки истинного содержания нормы, допускающей ее двойственное толкование[17].
В ч.2 статьи 460-1 КоАП используется понятие «недостоверные сведения».
Словари русского языка определяют «недостоверные сведения» как не обладающие достоверностью, вызывающие сомнения в своей достоверности, не соответствующие действительности, иными словами, неправильные, искаженные[18].
Нужно отметить, что это понятие используется и в уголовном законодательстве Республики Казахстан, и в законодательстве об административных правонарушениях. Причем и в том, и в другом случае используется еще один термин - «заведомо ложные сведения».
Очевидно, что эти понятия нельзя считать тождественными. Заведомо ложные - это те сведения, что изначально не соответствовали действительности, при этом самому лицу, предоставляющему их, это было известно. Это лицо могло само их предоставить или поручить это сделать другому лицу. А вот заведомо недостоверные - это те сведения, которые отчасти могли соответствовать действительности, которые представлены не полностью (хотя в законодательстве в этом случае используется еще одно понятие - «неполные сведения»), это может быть умышленное умалчивание относительно тех или иных фактов или обстоятельств, или это сведения, соответствовавшие ранее действительности, однако вследствие тех или иных обстоятельств утратившие свою достоверность.
Наконец, в законодательстве об административных правонарушениях используется понятие недостоверных сведений без признака заведомости, предоставление которых может явиться основанием для привлечения физического или юридического лица к административной ответственности, и тогда очевидно, что данное правонарушение относится к совершенным по неосторожности.
И в таком случае применение этого понятия в ч.2 статьи 460-1 КоАП, правонарушение в которой характеризуется формальным составом, создает проблемы с точки зрения соблюдения принципа правовой определенности.
Это связано с тем, что здесь не содержится четкой дифференциации «недостоверности» сведений между их предоставлением, с одной стороны, при предвидении возможности наступления вредных последствий предоставления таких сведений, но без достаточных к тому оснований с легкомысленным расчетом на их предотвращение, либо при отсутствии такого предвидения, хотя при должной внимательности и предусмотрительности это можно было предвидеть, и, с другой стороны, возможной ошибкой, неправильным пониманием или неправильным заполнением форм отчетности о финансировании из иностранных источников.
Как уже отмечалось, в Уголовном кодексе РК, в основном, используются два понятия: «заведомо недостоверные сведения» и «заведомо ложные сведения».
Анализ их закрепления в уголовном законодательстве показывает, что в основном это касается уголовных правонарушений в сфере экономической деятельности (глава 8 УК РК: ст.ст. 219 «Незаконное получение кредита или нецелевое использование бюджетного кредита», 224 «Нарушение эмитентом порядка выпуска эмиссионных ценных бумаг», 225 «Непредоставление информации либо представление заведомо ложных сведений должностным лицом эмитента ценных бумаг», 227 «Представление заведомо ложных сведений профессиональными участниками рынка ценных бумаг», 249 «Рейдерство»). Причем все эти уголовные правонарушения с материальным составом.
В этой же главе находятся статьи 226 «Внесение в реестр держателей ценных бумаг заведомо ложных сведений» и 242 «Представление заведомо ложных сведений о банковских операциях», в которых указаны и формальный, и материальный составы уголовных правонарушений.
Выделяются в этом отношении уголовные правонарушения в статьях 234 «Экономическая контрабанда» и 286 «Контрабанда изъятых из обращения предметов или предметов, обращение которых ограничено», где указано и предоставление заведомо недостоверных сведений, и недействительных документов, поддельных и (или) содержащих заведомо недостоверные (ложные) сведения. Это создает некоторую путаницу в понятиях, потому что в других статьях Уголовного кодекса понятия «заведомо недостоверных» и «заведомо ложных» сведений используются как самостоятельные. Здесь составы правонарушений тоже и формальные, и материальные.
В статье 369 «Служебный подлог», относящейся к коррупционным и иным уголовным правонарушениям против интересов государственной службы и государственного управления, уголовная ответственность связана с внесением в официальные документы заведомо ложных сведений.
В статьях 241 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о бухгалтерском учете и финансовой отчетности» и 274 «Распространение заведомо ложной информации» используется понятие «заведомо ложная информация».
И, наконец, в статье 224 «Нарушение эмитентом порядка выпуска эмиссионных ценных бумаг» используется понятие «заведомо недостоверный отчет», которое тоже имеет отношение к предоставлению какой-либо информации или сведений, при нарушении порядка предоставления которых или требований к ним может наступить уголовная ответственность.
Таким образом, в уголовном законодательстве все правонарушения, где уголовная ответственность связана с предоставлением недостоверных или ложных сведений, характеризуются признаком заведомости, то есть субъективная сторона таких правонарушений - прямой умысел. И состав таких правонарушений - материальный.
В отличие от Уголовного кодекса РК, где, в основном, используется два понятия «заведомо ложные сведения» и «заведомо недостоверные сведения», и в отдельных случаях «заведомо ложная информация» и «заведомо недостоверный отчет», в КоАП РК таких используемых понятий значительно больше, что создает еще большие проблемы с точки зрения соблюдения принципа правовой определенности.
Так в КоАП используются понятия «заведомо ложные сведения», «заведомо ложная информация», «заведомо недостоверные сведения», «недостоверные сведения», «недостоверная информация», «неполные сведения», «неполная информация», «недостоверная отчетность», «неполная отчетность» и даже «неточная информация» и «вводящая в заблуждение информация».
Административная ответственность за предоставление заведомо ложных сведений или информации, недостоверных или заведомо недостоверных сведений или информации, недостоверной отчетности, неполных сведений, информации или отчетности предусмотрена в различных главах и статьях КоАП РК.
Такая административная ответственность предусмотрена:
- в Главе 10 «Административные правонарушения, посягающие на права личности» (ст.ст. 73-3 «Клевета», 78 «Отказ в предоставлении физическому лицу информации», 91 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении, а также неисполнение обязанностей по выплате государственных пособий»);
- в Главе 11 «Административные правонарушения, посягающие на избирательные права (право на участие в республиканском референдуме)» (ст.104 «Распространение заведомо ложных сведений о кандидатах, политических партиях»);
- в Главе 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» (ст.ст. 162 «Невыполнение предписания антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию», 166 «Нарушение обязанностей субъектом общественно значимого рынка недостоверной и (или) неполной информации в уполномоченный орган», 170 «Нарушение требований законодательства Республики Казахстан о газе и газоснабжении», 172 «Нарушение законодательства Республики Казахстан об электроэнергетике», 187 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности»);
- в Главе 15 «Административные правонарушения в области торговли и финансов» (ст.ст. 211-1 «Нарушение требований законодательства Республики Казахстан о коллекторской деятельности», 217 «Нарушение агентами валютного контроля порядка представления отчетов по валютным операциям клиентов», 218 «Нарушение порядка представления отчетов для целей мониторинга источников спроса и предложения на внутреннем валютном рынке Республики Казахстан или отчетов о деятельности по организации обменных операций с наличной иностранной валютой», 233 «Получение либо использование кредита, займа с нарушением законодательства Республики Казахстан», 239 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о бухгалтерском учете и финансовой отчетности», 243 «Нарушение филиалами (представительствами) иностранных нефинансовых организаций порядка представления отчетов для целей мониторинга валютных операций», 244 «Нарушение порядка получения учетного номера для валютного договора или счета в иностранном банке и представления по ним информации, документов и отчетов», 249 «Предоставление аудируемым субъектом несвоевременной, недостоверной или неполной информации аудиторской организации», 256 «Нарушение профессиональным участником рынка ценных бумаг и иными лицами требований по предоставлению отчетности, информации, сведений», 262 «Нарушение требований, установленных законодательством Республики Казахстан о рынке ценных бумаг и об акционерных обществах», 265 «Нарушение требований Закона Республики Казахстан «Об инвестиционных и венчурных фондах», 268 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о товарных биржах»);
- в Главе 16 «Административные правонарушения в области налогообложения» (ст.ст. 272 «Непредставление налоговой отчетности, документов, необходимых для определения финансовой прибыли контролируемой иностранной компании, а также представление неполных, недостоверных сведений в налоговой отчетности», 273 «Непредставление, отказ в представлении отчетности по мониторингу сделок, отчетности по трансфертному ценообразованию, документов, необходимых для осуществления контроля при трансфертном ценообразовании», 285 «Неисполнение банками и организациями, осуществляющими отдельные виды банковских операций, обязанностей, установленных налоговым законодательством Республики Казахстан», 285-1 «Неисполнение кастодианами, брокерами и (или) дилерами, обладающими правом ведения счетов клиентов в качестве номинальных держателей ценных бумаг, управляющими инвестиционным портфелем, страховыми организациями, коллекторскими агентствами обязанностей, установленных налоговым законодательством Республики Казахстан», 286 «Представление заведомо ложных сведений о банковских операциях»);
- в Главе 18 «Административные правонарушения в области промышленности, использования тепловой, электрической и атомной энергии» (ст.299 «Нарушение законодательства Республики Казахстан при проведении аттестуемых видов работ в области промышленной безопасности и безопасности плотин, эксплуатации подпорных гидротехнических сооружений»);
- в Главе 20 «Административные правонарушения в сферах архитектурной, градостроительной, строительной деятельности и жилищных отношений (ст.320 «Нарушение требований законодательного акта Республики Казахстан о долевом участии в жилищном строительстве и жилищного законодательства Республики Казахстан»);
- в Главе 21 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» (ст.397 «Нарушение законодательства об экологическом аудите»);
- в Главе 22 «Административные правонарушения в области защиты и карантина растений, зернового рынка и хранения зерна, хлопковой отрасли, семеноводства и государственного ветеринарно-санитарного контроля и надзора, племенного животноводства, производства органической продукции, a также реализации механизмов стабилизации цен на социально значимые продовольственные товары (ст.404 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о развитии хлопковой отрасли»);
- в Главе 24 «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность и здоровье населения» (ст.432 «Предоставление заведомо ложных сведений и информации при получении разрешительных документов на занятие медицинской, фармацевтической деятельности»;
- в Главе 25 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и нравственность» (ст.439 «Заведомо ложная информация о факте коррупционного правонарушения»»;
- в Главе 26 «Административные правонарушения в области печати и информации» (ст.456-1 «Незаконное ограничение права на доступ к информации»);
- в Главе 27 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления» (ст.ст. 460-1 «Нарушение порядка представления сведений о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства или их расходовании», 464 «Нарушение норм лицензирования», 471 «Невыполнение местными исполнительными органами, иными уполномоченными органами и уполномоченными лицами обязанностей, установленных налоговым законодательством Республики Казахстан», 489-1 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о некоммерческих организациях», 491 «Нарушение правил записи актов гражданского состояния», 495 «Представление заведомо ложных сведений в государственные органы Республики Казахстан при получении документов, удостоверяющих личность, либо при подаче заявления для получения разрешения на постоянное проживание в Республике Казахстан или о приеме в гражданство Республики Казахстан либо восстановлении в гражданстве Республики Казахстан»);
- в Главе 30 «Административные правонарушения на транспорте, в дорожном хозяйстве» (ст.616 «Нарушение правил организации и проведения обязательного технического осмотра механических транспортных средств и прицепов к ним»;
- в Главе 33 «Административные правонарушения, посягающие на институт государственной власти» (ст.670 «Неисполнение постановления и иного законного требования судебного исполнителя, судебного пристава»).
Как показывает анализ, в подавляющем большинстве статей КоАП, где предусмотрена административная ответственность за предоставление неполной, недостоверной или ложной информации, это связано с теми или иными формами отчетности физических и юридических лиц в государственные контрольно-надзорные органы.
Поэтому не очень понятно, почему при аналогичных признаках административных правонарушений, связанных с нарушением требований к отчетности в контрольно-надзорные органы, в разных статьях КоАП используются различные понятия?
Почему в одной статье используется понятие «сведения», а в другой - «информация»? Какую различную смысловую нагрузку несут эти понятия с точки зрения оснований привлечения к административной ответственности? Чем неполная или неточная информация отличается от недостоверной? Исходя из чего законодатель для одного и того же правонарушения в одной и той же части статьи, например, ч.2 статьи 460-1 КоАП предусмотрел как прямой умысел (предоставление заведомо ложной информации), так и неосторожность (предоставление недостоверных сведений без признака заведомости), причем с одинаковыми санкциями за правонарушение, совершенное умышленно или по неосторожности?
Ко всему этому добавляется и то, что субъектом правонарушения, указанного в ч.2 статьи 460-1 КоАП, могут быть и физические, и юридические лица. И, если для физического лица доказательства состава правонарушения включают необходимость доказывания вины в форме прямого умысла или неосторожности, то для юридического лица такая необходимость отсутствует, что, однако, не исключает установление состава административного правонарушения, особенно, когда признаком правонарушения является, например, заведомость.
Наконец, практически во всех статьях КоАП, касающихся административной ответственности за предоставление неполной, недостоверной или ложной информации, состав правонарушений - формальный.
Таким образом, по результатам анализа можно сделать несколько очевидных выводов:
- применение в Особенной части КоАП различных понятий при аналогичных признаках административных правонарушений, связанных с нарушением требований к отчетности в контрольно-надзорные органы, не соответствует принципу правовой определенности и требует пересмотра понятийного аппарата;
- в отношении правонарушений, связанных с отчетностью в контрольно-надзорные органы необходимо более четко определить, какие подобные правонарушения относятся к правонарушениям, совершенным с прямым умыслом, какие - по неосторожности, какие - с формальным составом, а какие - с материальным составом;
- необходимо разделить по санкциям такие правонарушения, совершенные с прямым умыслом и по неосторожности.
3.8. Субъективная сторона состава правонарушения, совершенного юридическим лицом (ч.2 ст.460-1 КоАП)
Наличие состава правонарушения является необходимым основанием всех видов административной ответственности.
Необходимо отметить, что субъектом правонарушения, указанного в статье 460-1 КоАП РК, являются и юридические лица, в том числе некоммерческие организации.
И хотя, согласно ч.1 статьи 25 КоАП РК «административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица или противоправное действие, либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность», противоправность действия или бездействия юридического лица по существу является следствием умышленных или неосторожных действий или бездействия его должностных лиц или работников.
Таким образом, в любом случае установление состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, непосредственно связано с установлением вины, как психического отношения лица к содеянному, которой у юридического лица быть не может, но которая должна устанавливаться для должностного лица или работника, в результате действий которого было совершено административное правонарушение.
В налоговом законодательстве Республики Казахстан нет таких специальных норм, но, например, в ч.4 статьи 110 Налогового кодекса Российской Федерации указано: «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения».
Согласно ч.2 статьи 33 КоАП «…юридические лица подлежат административной ответственности за административное правонарушение, если предусмотренное Особенной частью настоящего раздела деяние (действие либо бездействие) было совершено, санкционировано, одобрено органом, лицом, осуществляющим функции управления юридическим лицом, или работником … юридического лица, выполняющим … административно-хозяйственные функции».
Таким образом, для привлечения юридического лица к административной ответственности необходимо либо доказать, что данное деяние было совершено, санкционировано или одобрено его органами управления, либо, если оно совершено работником, выполняющим административно-хозяйственные функции, доказать противоправность деяния юридического лица, вытекающую из вины данного работника, то есть состав правонарушения.
Наконец, согласно ч.2 статьи 781 КоАП РК «обязанность доказывания наличия оснований административной ответственности и вины лежит на органе (должностном лице), уполномоченном осуществлять производство по делам об административных правонарушениях».
В ч.2 статьи 460-1 КоАП содержатся признаки правонарушения, совершенного с прямым умыслом (предоставление заведомо ложных сведений) или по неосторожности (предоставление недостоверных сведений).
Согласно статье 26 КоАП «административное правонарушение признается совершенным умышленно, если физическое лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало или сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично».
Согласно ст.27 КоАП РК «административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если физическое лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при должной внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть».
И хотя в обоих случаях речь идет только о физическом, а не юридическом, лице, это не исключает необходимости доказывания всех элементов состава административного правонарушения, поскольку КоАП не содержит никаких исключений в этом отношении.
Таким образом, даже, если вину юридического лица невозможно доказать по объективным причинам, применительно к ч.2 статьи 460-1 КоАП необходимо доказывать, что не предоставление каких-то сведений, предоставление недостоверных или заведомо ложных сведений были осуществлены для достижения какой-то противоправной цели.
Согласно пп.2) ч.1 статьи 741 КоАП РК недоказанность наличия состава правонарушения является бесспорным основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.
Наконец, согласно пункта 3 Нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 22 декабря 2016 года № 12 «О некоторых вопросах применения судами норм Общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» «…3. При рассмотрении дел об административных правонарушениях должен неукоснительно соблюдаться закрепленный в КоАП статье 10 принцип презумпции невиновности. Любые сомнения в виновности, включая сомнения, возникающие при применении законодательства об административных правонарушениях, должны толковаться и разрешаться в пользу лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении».
Следует предполагать, что это принцип применим и для юридического лица.
Согласно пункту 3 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 6 октября 2017 года №7 «О некоторых вопросах применения судами норм Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях», «работники субъектов предпринимательства, осуществляющих деятельность, требующую специального разрешения, могут быть субъектами таких правонарушений только в случаях, если предусмотренное Особенной частью КоАП деяние не было санкционировано, одобрено, совершено органом, лицом, осуществляющим функции управления юридическим лицом, или работником индивидуального предпринимателя и юридического лица, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. При этом, учитывая гражданско-правовые последствия для работодателя любых сделок и деликтов, совершенных работником при исполнении трудовых обязанностей, такое одобрение, санкционирование следует считать установленным на основании наличия трудовых отношений (в том числе при отсутствии надлежащего оформления трудовых отношений - по факту допуска к исполнению трудовых обязанностей), пока не доказано иное.
При рассмотрении судами дел об административных правонарушениях по статье 132 КоАП судам следует руководствоваться частью четвертой статьи 33 КоАП, в соответствии с которой привлечение к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц освобождает от административной ответственности за данное правонарушение работника индивидуального предпринимателя и юридического лица. При совершении данного правонарушения физическим лицом-работником индивидуального предпринимателя или юридического лица привлечению к административной ответственности подлежит субъект предпринимательской деятельности - работодатель такого работника, к которому может быть применено предусмотренное санкцией части второй данной статьи административное взыскание в виде приостановления деятельности или отдельных видов деятельности.
В таком же порядке подлежат разрешению вопросы назначения взыскания по делам об административных правонарушениях, совершаемых работниками субъекта предпринимательства на рабочем месте при исполнении трудовых обязанностей, по статьям Особенной части КоАП, санкция которых предусматривает приостановление либо запрещение деятельности или отдельных видов деятельности, а равно приостановление действия или лишение лицензии на соответствующий вид деятельности».
И хотя некоммерческие организации не являются субъектами предпринимательства, тем не менее санкция ч.2 статьи 460-1 предусматривает приостановление деятельности и ликвидацию юридического лица.
Таким образом, как следует из КоАП и вышеприведенных нормативных постановлений Верховного Суда РК, привлечение к административной ответственности юридического лица, в том числе по ч.2 статьи 460-1 КоАП, и установление состава административного правонарушения неразрывно связано с действиями или бездействием должностных лиц или работников юридического лица при исполнении ими трудовых обязанностей. И даже, если эти должностные лица и работники не привлекаются к административной ответственности, потому что к ней привлекается юридическое лицо, установление состава административного правонарушения в действиях или бездействии юридического лица должно предполагать установление умысла или неосторожности в действиях или бездействии конкретных должностных лиц или работников.
И, как нам представляется, это требует более четкого разъяснения в соответствующих нормативных постановлениях Верховного Суда Республики Казахстан.
3.9. Юридическая неопределенность норм Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, затрагивающих деятельность некоммерческих организаций
3.9.1. Статьи 489, 489-1, 460-1 КоАП РК Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях
Юридическая (правовая) определенность, как фундаментальный принцип, является необходимым инструментом при создании законов с прогнозируемым применением, исключающих правовой произвол и широкую дискрецию государства. Особенно важно применять принцип юридической определённости в таких материальных отраслях права, как уголовное и административное. В тех отраслях, где последствия применения закона носят санкционный характер.
Казахстанский законодатель в рамках особенной части Кодекса об административных правонарушениях, предусмотрел 609 видов административных деликтов (правонарушений), которые в общей массе соответствуют принципу юридической определенности. Однако, примечательно, что деликтам, направленным на регуляцию деятельности некоммерческих организаций, не присуща юридическая определенность.
Рассмотрим конкретные примеры.
Ярким примером является Статья 489 КоАП РК «Нарушение законодательства Республики Казахстан об общественных объединениях, а также руководство, участие в деятельности незарегистрированных в установленном законодательством Республики Казахстан порядке общественных, религиозных объединений, финансирование их деятельности».
Часть 1 статьи 489 КоАП РК. В части первой этой статьи предусмотрено, что совершение руководителями, членами общественного объединения либо общественным объединением действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных уставами этих общественных объединений, влечет предупреждение или штраф на юридических лиц в размере ста месячных расчетных показателей.
Очевидно, что диспозиция части 1 статьи 489 КоАП РК имеет признаки, свидетельствующие об отсутствии юридической определенности, в частности:
а) Неоднозначность и противоречивость формулировки в отношении субъектов правонарушений.
Как видно, законодатель предусмотрел ответственность юридического лица (общественного объединения) за неуставные действия его руководителей, либо членов. И здесь на наш взгляд открывается поле для широкой дискреции органов, привлекающих к ответственности по данной статье. Напомним, что согласно статье 11 Закона РК об общественных объединениях членами (участниками) общественных объединений могут быть граждане Республики Казахстан и (или) юридические лица - общественные объединения, за исключением политических партий. Уставами общественных объединений, кроме политических партий, может быть предусмотрено членство (участие) в них иностранцев и лиц без гражданства. Членами (участниками) профессиональных союзов могут являться профессиональные союзы.
Отметим, что законодательство РК не ограничивает граждан (иностранцев и лиц без гражданства), а также юридические лица в количестве общественных объединений, в которых они могут выступать участниками/учредителями, что фактически означает, что у такого субъекта может быть широкий круг уставных целей и задач сразу в нескольких организациях. Не вполне ясно, как органы внутренних дел, ответственные за рассмотрение дел по ч.1 статьи 487 КоАП будут дифференцировать деятельность субъекта, имеющего членство/учредительство в нескольких общественных объединениях, и устанавливать вину такого лица, если дело будет касаться конкретного общественного объединения.
Кроме того, не стоит забывать, что принципы создания и деятельности общественных объединений предусматривают, что участие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ограничения его прав и свобод.
Как же быть, если, будучи участником/членом или руководителем общественного объединения, гражданин, например, реализовывал свои конституционные права и свободы, которые не были упомянуты в целях и задачах устава организации? Ведь очевидно, что граждане организующие общественные объединения имеют твердую гражданскую позицию и зачастую весьма активны в общественной и политической жизни страны. Ограничить их права и свободы обязательствами соблюдать уставные цели организации, в жизни которой они принимают участие, невозможно и более того, антиконституционно.
А в случае если членами (участниками) общественных объединений являются юридические лица, то они ко всему прочему реализуют и собственные уставные цели, и задачи.
Таким образом по кругу субъектов у профессиональных юристов и граждан возникает множество вопросов, что свидетельствует о том ч.1 статьи 489 КоАП РК грешит непрогнозируемым применением и открывает перед казахстанским правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, что ставит под угрозу соблюдение гарантий конституционных прав и свобод.
б) Объективная сторона правонарушения также свидетельствует об отсутствии ясности и четких критериев для последующей оценки правоприменителем.
Так состав правонарушения указывает на то, что административная ответственность грозит субъектам за совершение действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных уставами этих общественных объединений. С одной стороны, признак конкретного деяния налицо. Но с другой стороны мы видим отсутствие возможности идентифицировать четкие критерии упомянутых в диспозиции «пределов целей и задач». Практика показывает, что как правило в уставах общественных объединений цели и задачи изложены весьма широко. К примеру: «содействие правовому развитию», «защита гражданских прав и свобод», «продвижение верховенства права» и т.п. В таких случаях определить пределы весьма сложно, да и само понятие «пределы» не вполне подходит к понятию «целей и задач».
КоАП РК упоминает слово пределы 79 раз, но как правило речь идет о:
- пределах государственных границ и пределах Республики Казахстан, охранных зон, пределы полосы отвода (что можно четко идентифицировать);
- пределы полномочий и компетенций (в отношении конкретных субъектов, что также можно легко установить, обратившись к законодательству, регулирующему деятельность различных субъектов);
- пределы необходимой обороны и крайней необходимости (что имеет четкие определения и соотносится с причиненным вредом);
- пределы, предусмотренные Особенной частью КоАП или пределы, предусмотренные настоящим Кодексом (отсылочная норма, направленная на реализацию правовой определённости);
- кратные пределы (в случае наложения взысканий);
- пределы правоспособности (например, в отношении банков, при нарушении банковского законодательства);
- пределы суммы (например, налоговой задолженности);
- пределы вопросов (например, содержащихся в определении о назначении судебной экспертизы) или пределы специальных знаний (например, экспертов).
Все эти виды пределов имеют четкую индикацию. Но вот понятие «пределы целей и задач» на практике сталкивается со сложностью их установления ввиду того, что цели и задачи не представляют собой конкретные действия, а дают лишь описание, если хотите, образ конечного результата, который стремиться достичь это общественное объединение, либо непрерывного процесса, например, «содействие правовому развитию».
Отсюда, существует риск, что органы административного преследования могут пойти по пути административного произвола, по своему усмотрению определяя эти пределы.
в) Неоднозначность санкции.
Так ч.1 статьи 489 КоАП РК указывает на то, что совершение вышеуказанных действий влечет предупреждение или штраф на юридических лиц в размере ста месячных расчетных показателей.
Мы не будем останавливаться на адекватности и соразмерности размера штрафа за нарушение, в котором нет общественно опасного деяния и общественно опасных последствий, хотя этот факт сразу обращает на себя внимание в этой статье. Мы посвятим себя размышлениям о том, почему ответственность за деяние возложена исключительно на само общественное объединение, которое фактически в этой части статьи может выступить, как субъектом, так и потерпевшей стороной.
К примеру, член общественной организации в своей личной активности вышел за пределы уставных целей и задач. Его действия не были утверждены решением высшего органа управления некоммерческой организации, а значит потенциально шли вразрез с позицией этой организации и могли принести ей репутационный вред. В таком случае, ущерб/вред причинен будет самой организации. Так почему же организация должна нести ответственность за нерадивого члена? С нашей точки зрения в случае допущения нарушений со стороны участников, членов и руководителей должны быть предметом внутренних дисциплинарных разбирательств в самих общественных объединениях.
Применение этой части усугубляется еще и тем, что часть 3 этой же статьи предусматривает, что «действие, предусмотренное частью первой настоящей статьи, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влечет штраф на юридических лиц в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности общественного объединения на срок от трех до шести месяцев».